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我国新城新区规划建设整体评估
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中国城市规划年会系列报告精彩内容（七） | 对我国新城新区规划建设的认识与思考
1.1 引言
我国新城新区的类型多、数量多。主要的类型有国家级新区、各类开发区以及各类功能型新城（产业新城、高铁新城、空港新城、智慧新城等）。根据住建部统计，截至2015年，全国除港澳台外的31个省、自治区、直辖市的市、县级以上新城新区共有3652个，其中国家级、省级新城新区占63%。
图1 我国省级以上开发区的空间分布
本次研究，选取2017年之前设立的18个国家级新区和20个城市的65个省级以上开发区为研究对象，对新城新区的规划编制、开发建设和管理运行进行分析评估。其中，对18个国家级新区的情况进行了重点分析评估。
1.2 发展历程
我国新城新区的发展历程大致可划分为三个阶段。
图2 我国国家级新城新区的发展历程
第一阶段（1984-1998年）：以沿海开放和经济增长为目标，以中央政府设立的开发区为主导。
1984年设立了首批10个国家级经济技术开发区，全部位于东部沿海地区。1988年，中关村科技园成为全国第一家高新技术产业开发区。1992年邓小平南巡讲话后，浦东新区设立。1990-1995年5年时间内，全国设立的国家级开发区从15家迅速拓展到103家。
第二阶段(1999-2009年)：以区域协调发展和全面改革开放为目标，中央和地方政府大量设立新城新区。
1999年以后，国家陆续提出西部大开发、振兴东北、中部崛起等区域政策，推动区域经济协调发展，这一时期中部和西部设立国家级经开区的数量都超过东部。该时期海关总署批复设立了91个各类海关特殊监管区，形成以对外开放为核心目标的开放型产业功能区热潮。这一时期地方政府发展意愿强烈，大量设立以经济技术开发区、工业园区等为主的新城新区。
第三阶段（2010-至今）：国家战略导向多元，空间分布广泛，以综合型、示范型新区和功能区为主导。
2010年以后，国家战略的目标导向更趋多元，更加注重创新体制机制、自主创新、扩大深化开放、区域统筹、产城融合等，这一时期设立了大量国家级新区、自由贸易试验区以及自主创新示范区等功能更为综合、以示范引领为导向的新区和功能区，空间分布也趋于更加广泛。与此同时，国家的战略引导力度也在逐步加强，这一时期设立和升级的国家级新城新区数量最多。
1.3 发展成效
新城新区是落实国家战略、优化国家空间格局的重要抓手。
在改革开放之初，东部沿海地区设立的经济特区、经济技术开发区成为我国吸引外商投资、扩大出口、促进经济增长的先行区。此后陆续设立的国家级高新区、综合保税区、出口加工区，有效提升了我国高新技术产业的发展水平和参与经济全球化的程度。随着我国提出西部大开发、振兴东北、中部崛起等旨在推动区域协调发展的国家战略，该时期中西部地区的各类国家级开发区数量和比重也在显著提升。
新城新区是我国经济发展、对外开放、科技创新的重要载体。
2014年国家级经开区和高新区占我国GDP总量的比重高达22.4%，比2010年提升了6.4个百分点。2015年，仅219家国家级经开区实际使用外资和外商投资企业再投资金额就高达3668亿元，实现进出口总额47575亿元，占全国外贸总量的近20%。国家级高新区集聚了全国40%以上的企业研发投入、企业研发人员和高新技术企业。
新城新区是我国城镇化的重要空间保障、优化城市空间格局的重要抓手。
新城新区有着“体量大”、“速度快”的优势，能够在短时期内为大量的新增城镇人口提供充足的空间支撑。新区城区对城市空间格局的优化，主要体现在缓解老城区的城市病（交通拥堵、环境恶化、公共空间不足）、促进老城区历史文化保护等方面。此外，新城新区还在集聚高端服务功能、培育城市中心等方面发挥着重要作用。
图3 深圳南山区前海地区成为新的城市中心
新城新区是我国体制机制改革和城市治理体系创新的先行示范区。
由于国家赋予了新城新区更大的改革创新权限和更高的探索试验要求，新城新区一直以来都是我国体制机制改革创新的先锋区和试验田。新城新区在行政审批流程精简优化、城市用地管理制度创新、支持产业创新发展等方面都进行了大量的探索，为我国城市更加高效地发展提供了可供借鉴的城市治理经验。
1.4 存在的问题
由于新城新区的设立缺乏明确标准，地方政府随意扩大开发区管辖范围的现象较为普遍。
国家各部委从各自事权角度推进新区的批复和设立，从设立到后续管理上都缺乏有效的政策协同，导致目前我国各类新城新区的数量过多、面积过大、种类繁多、边界不清。各地普遍存在开发区往往不按规定程序“扩区”，实际管辖范围超出批复政策区范围的情况。
图4 某开发区的政策区和管辖区差异
部分新城新区存在用地效率较低、土地闲置浪费的情况。
国家级新区的用地集约性与发展阶段的相关性较强，开发区的地均经济产出整体水平相对较高，但不同开发区的差异很大，除了有产业结构和发展阶段方面的原因外，更主要的在于部分开发区盲目扩张用地并低价出让，企业低成本圈地后长期不投入生产，造成土地大量闲置浪费。
职住分离、建设水平较低的问题突出。
我国大部分新城新区都普遍存在职住分离现象，由此导致交通拥堵、幸福感降低、城市运营效率低下等问题。长期以来管理者普遍具有重生产、轻生活的发展理念，各类配套居住用地不断被产业用地挤占。此外，由于居住配套不足、公共服务匮乏、建设水平较低等原因，目前我国的新城新区对高素质的人才和高水平的企业仍缺乏吸引力，这将严重制约新城新区的转型提升。
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国家级新区规划建设评估
2.1 概念与特征
国家级新区，是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。根据国家发展改革委联合其他三部门发布的《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》（2015.4），国家级新区的目标是：成为全方位扩大对外开放的重要窗口、创新体制机制的重要平台、辐射带动区域发展的重要增长极、产城融合发展的重要示范区，进一步在全国改革开放和现代化建设大局中的战略地位。
截止目前，国家共批准设立了18个国家级新区（不含雄安新区）。这些国家级新区有一些共性特征，包括：
1）区域面积广，最小的近500平方公里，部分新区达到2000平方公里以上；
2）涉及区划多，部分新区涉及两个地级以上城市，大多数涉及多个区（市、县）和国家级、省级功能区；
3）行政级别高，大多数新区被赋予副省级经济管理权限。
同时，新区之间的经济基础、发展阶段差异大，部分新区GDP超过5000亿元、甚至达到10000亿元以上，而部分新区GDP仅100-200亿元，设施建设和经济发展仍处于起步阶段。
2.2 选址合理性评估
国家级新区选址整体上较为合理，在宏观层面体现了国家区域发展战略，在中观层面普遍依托直辖市和省会城市，具有良好的发展支撑，微观层面普遍具有良好的自然、经济地理条件。但仍有部分新区在选址上存在较强的不利因素，主要表现在以下三个方面：
部分新区的区域和城市支撑不足。部分新区所在省的城镇化空间格局和趋势是多点集聚，单核集聚特征不强，难以支撑新区的规划人口增量；部分新区距离中心城区数十公里，且所在城市人口和经济体量较小，对新区的支撑能力较弱。
部分新区资源环境承载力存在短板。有的新区位于城市饮用水源的上游汇水区，区域生态环境比较敏感；有的新区用地条件不佳，场地平整工程量大，且对自然景观和生态环境造成较大破坏；有的新区水资源保障能力不足，需要依赖大规模区域调水。
个别新区空间形态过于狭长，不利于统筹协同发展，不利于建设相对集聚的城区。
图5 部分形态狭长的国家级新区
2.3 规划编制情况评估
截至目前，18个国家级新区中有10个新区的总体规划已获得所在省、市政府的批复，8个新区的总体规划处于编制过程中。总体上，国家级新区总体规划的编制、批复较为及时，规划理念符合中央提出的新发展理念，功能定位体现了国家战略要求。但新区的规划编制，也存在一些问题：
部分新区总体规划编制进度滞后。有部分新区已经设立超过3年以上，但新区总体规划尚未编制完成并获得批复。
新区总体规划与所在城市总体规划的规划期限协同性不足。较多的新区规划期限至2030年，而城市总体规划的期限以2020年为主。
部分新区总体规划确定的发展规模和空间结构存在一定的不合理性。少数新区仍存在过度追求规模扩张的倾向，规划建设用地增量超过所在城市现状建成区面积的50%，规划年均增量达30平方千米以上（浦东新区1997-2013年年均用地增量仅20平方千米）。个别新区存在用地布局过于分散、产业用地布局不合理等问题。
图6 部分规划建设用地相对分散的新区
2.4 开发建设情况评估
国家级新区的经济发展和开发建设，总体上速度快、成效大，但也存在一些普遍性问题。
建设用地使用粗放。据初步统计，人均城乡建设用地超过200平方米/人的新区有14个。工业用地地均产值低于50亿元/平方千米有7个。
产城融合程度不高。部分新区存在功能相对单一的问题，有的新区就业人口居住仍然主要依赖主城，有的新区以房地产开发为主，本地就业支撑能力不足，造成新区与中心城区之间的大规模潮汐交通。
设施配套不够均衡。新区的骨干交通基础设施建设情况普遍较好，但部分新区存在道路网密度偏低或支路系统不完善的问题。新区的大型公共设施建设情况普遍较好，但小学、便利性商业等便民型公共设施相对不足。新区的郊野公园、生态公园较多，人均公园绿地较大，但往往缺少零散的街头用地，公园绿地对建设用地的覆盖率偏低，居民的实际体验感较差。
图7 某新区与主城的居住人口和就业岗位分布
2.5 管理体制评估
为适应国家级新区的快速、高品质发展，各地普遍探索出适合当地情况、适合当前阶段的行政管理和规划管理体制，但部分新区也存在一些问题：
新区行政管理体制较为多元，部分新区存在内部行政区、功能区主体较多，整体统筹权限不足的问题，部分新区由省政府主导部分片区的开发建设，与城市政府的协调性存在问题。
新区规划管理体制不够明确，事权关系不够清晰。首先，国家级新区总体规划的编制和审批主体在现行城乡规划法框架下并无明确界定，既有总规编制主体有新区政府或管委会、新区规划分局、市规划局、市政府、省住建厅等多种情况；审批主体也存在不同，大部分新区总规为省级政府审批，少数新区总规为市政府审批。
其次，新区的控制性详细规划也存在上位规划不明晰、多头审批的问题，部分新区内部的镇政府、街道办事处、功能区管委会、区县规划局都有权编制管理区域内的控制性详细规划，编制主体分散；部分新区控规由新区管委会、市规划局审批，不符合城乡规划法中对审批主体的规定。
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几点认识与思考
总体上，新城新区是我国经济快速发展时期重要的空间形态，在落实国家战略、推进产业集聚、提升城市品质、创新体制机制等方面发挥了重大作用。但是其过多的设立和无序扩张、发展建设的不平衡性、突破传统规划管理体系等问题也较为突出。
而这些问题的出现，相当程度上不是因为单个新城新区，或规划、建设、管理某个层面的不足，而在于新城新区整体政策体系和治理体系的不足。
作为重要的公共政策和国家空间治理体系的重要组成部分，新城新区相关的部委事权和职能不明晰，新城新区的概念和政策目标不够清晰，并且在政策的制定、执行、评估和终结整体环节中存在一些问题：新城新区的设立缺乏标准，设立之后实施评估和监督力度不足，政策退出和“摘帽”机制缺位。
为此，需要从新城新区作为重要的公共政策，特别是重要的空间政策的视角、从完善国家空间治理体系的视角，对新城新区的选址、规划、建设和管理进行系统优化完善。
公共政策的制定和实施，要关注政策主体和客体两端，作为新城新区政策主体的中央和省级政府及其部门，需理清权责关系，整合施政职权，作为政策客体的人、财、物资源配置，需界定不同新城新区的概念内涵和政策目标，使得资源的配置更加审慎、科学。其次，要从政策的制定、执行、评估、终结全过程完善新城新区公共政策体系，重点要加强实施监管，明确各部委和地方政府的职责；要加强实施评估，建立系统的评估体系，保持实施动态跟踪；要建立退出机制，实施和成效不理想的应调整或“摘帽”。
一方面，应强调尊重城市发展规律，包括区域经济和城镇化发展规律、区域资源环境承载能力、城市建设和发展的基本规律，避免单纯在经济增长和片面政绩观驱动下的粗放型发展建设。
另一方面，要发挥城市规划的引领作用。城市规划的科学编制、有序实施，有赖于规划编制和管理体制的合法合规性。因此，要依法编制和审批新城新区的总体规划，重点做到新城新区总体规划要依据城市总体规划编制，并做到及时编制及时审批；要适应新城新区统一管理、高效运行的要求，在法律框架下，归并各主体的控规编制、审批权限。
来源：规划中国
新疆新土地城乡规划设计院 信息中心
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